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如何让民资真正成为政府的“合作伙伴” 透视我国正在推进的PPP模式

时间:2019-01-28 07:46:12  来源:本站  作者:

  新华网广州5月19日电(记者王凯蕾、任鹏飞、夏军)国务院常务会议13日部署推广政府与社会资本合作的PPP模式,引发社会高度关注。据记者在各地采访了解,对于这一举措,“社会资本”的态度趋向积极,但也疑虑重重。专家认为,当前PPP模式的推广还面临诸多难点,但只要建立健全机制,有针对性地推出规则、采取措施,民资就能真正成为政府的“合作伙伴”。

  新华网广州5月19日电(记者王凯蕾、任鹏飞、夏军)国务院常务会议13日部署推广政府与社会资本合作的PPP模式,引发社会高度关注。据记者在各地采访了解,对于这一举措,“社会资本”的态度趋向积极,但也疑虑重重。专家认为,当前PPP模式的推广还面临诸多难点,但只要建立健全机制,有针对性地推出规则、采取措施,民资就能真正成为政府的“合作伙伴”。

  “PPP模式的最大特点是双方形成的是一种伙伴关系。简单来说,不是政府要你做、指挥你做,而是双方有共同意向的基础上商量着怎么做。”中国PPP研究院执行院长郭建新说。

  合作关系的根本性改变激发了社会的热情,也推动了项目“如潮涌来”。来自广发证券的统计显示,目前各省市已经公布的PPP项目计1940项,涉资总额达2.6万亿。以环保产业项目为例,其中已公布(还有大量项目尚未公开)的环保项目总数283项,涉及金额1445.16亿元。

  广东一些企业家在接受记者采访时说,PPP模式的推广极大地调动了民资的积极性,只要市场主体地位得到必要的尊重,参与大型城市基础设施建设就不会面临曾经出现过的“拍脑袋决策”风险。

  但在社会热情走高的同时,也不乏犹豫和观望。一些民营企业家就向记者表示,他们既担忧政府“通吃”,又担忧出现问题后民告官遭遇“官不理”。来自东部沿海省份的一位企业家直言不讳地说,政府在公共品投资建设领域到底能不能摆正角色需要一个长期的观察过程,有可能PPP项目会“叫好不叫座”。现状也说明了这种担忧,一些地方推出的PPP项目确实陷入了一种“表态容易,伙伴难觅”的困境,项目“抛荒”或者长时间难以取得有效进展的现象均有发生。

  本来是放开民资投资领域的好事,又是什么因素制约了社会资本的“PPP热情”?记者在多地调查发现,在政策暖风频吹的背景下,企业家们对宏观政策面十分有信心,但对现实中的实际操作却有三个“担忧”。

  担忧一,签了合同不守约。广西一家工业园区采用公私合伙方式建设污水处理厂项目,按合同园区企业应按月支付污水处理费,但由于园区管委会负责人更迭,合同也变了,从每月支付变成了每半年支付水费,导致项目资金链吃紧。

  “一些地方政府换届后‘新官不理旧账’”“承诺的条件由于时势变了就不兑现”“还可能一个地方一种做法,一个领导一种政策”,采访中,不少企业家对记者表示,换届风险、兑现风险、随意性风险,这些都是合作的潜在威胁。

  担忧二,有了股权没“线年,一家国内知名水务企业与南方某省的城投合作建设一些县级市的污水处理项目,方案是城投出8亿元,该水务企业出10亿元,占大股。这一方案几经调整,一直无法获得该省国资委批准。“每次都是卡在控股权上。”知情人士说。

  一些企业家反映,一些地方对PPP模式的开放程度不够,民资尽管有股权,但往往只能屈居“小股东”位置,在决策、管理等方面缺少话语权。

  担忧三,赚了钱不分或少分。PPP项目很多都需要二三十年的建设期,投资大、回收周期长、利润低。企业家们担忧地方政府的“共赢”意识。从各地实践看,有的地方就出现了与民资合作建成桥梁或高速公路、污水处理厂等后,很快就改变游戏规则,导致项目陷入困境。

  “唯恐民资占便宜,这是导致不少PPP项目失败的一种突出心态。”中山大学岭南学院财税系主任林江说。

  针对当前PPP项目实施过程中出现的一些问题,不少专家和企业家呼吁要加快培育PPP项目参与各方尤其是地方政府的契约精神,并建议探索建立三大机制,保障社会资本的合法权益。

  一是建立风险分担机制。财政部财政科学研究所研究员孙洁认为,PPP有一个基本原则,就是由更有承担风险能力的一方来承担风险。PPP项目在启动前期要请专家、咨询公司,罗列、分析风险,然后根据政府和企业的能力和责任,决定风险分担方式。

  二是建立基于成本的调价机制。PPP项目大多时间跨度长,因此必须建立调价机制,否则社会资本极有可能因成本等原因难以为继、陷入困境。林江等专家认为,对公共事业和基础设施的PPP投资,应根据成本因素确定好社会资本的浮动收益率。此外,在税费方面也应给予适当优惠。

  三是探索建立项目退出机制。在PPP项目资金引导方面,目前只有入口没有出口,没有交易平台,资金的退出机制匮乏。专家认为,建立退出机制和完善配套金融政策对于有效改善社会资本的积极性有重大作用。

  尽管还存在问题,但企业对PPP模式的推广应用还是充满信心的,“我们相信问题会在改革过程中得到解决。”一位民营企业家对记者表示。

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